为了权利与权力的平衡——罗豪才先生的治学追求

作者：王锡锌

罗豪才（1934—2018），原名罗豪材，祖籍福建安溪，生于新加坡。曾任北京大学法律系副主任、北京大学副校长、最高人民法院副院长、致公党中央主席、全国政协副主席等职。他是中国现代行政法学的开拓者、奠基人。代表作有：《行政法论》《行政法学》《行政审判问题与研究》《行政诉讼法学》（主编）、《资本主义国家宪法和政治制度》（合著）等。罗豪才是行政立法的直接参与者，也是行政法律实施的践行者，他担任最高人民法院副院长时，分管行政审判工作，曾担任“深圳贤成大厦案”的审判长，该案在社会上产生了巨大影响，成为人民法院行政审判工作的一个范例。他是当时中国大法官中唯一的民主党派人士，也是由中国最高学府走进中国最高司法殿堂的第一人。

在当代中国法学界，罗豪才先生是公法学的一座山峰。罗先生的学术追寻，始终围绕国家与社会、权力与权利的关系而展开。先生自1960年起在北大法律系任教，其后曾担任大法官、国家领导人等职，但终其一生，他最为自豪的身份，还是北大学堂的教书匠。无论治学还是参政，罗先生为家国奔走，为生民立命；内心坚定，为人柔和；文以载道，文如其人。他的学术研究涉及政治哲学、宪法学、行政法学等领域，贡献了平衡论、软法理论等原创性学术成果，丰富了我国公法学研究的话语体系和知识体系。贯穿罗先生学术思想主线的，是一个公法学者对学术使命的坚持、对人的权利的关注。用罗先生自己喜欢的一句话概括，就是“为了权利与权力的平衡”。

以司法审查为视角

罗先生最初治宪法学，聚焦资本主义国家的宪法和政治制度，尤其是司法制度。1980年，他与龚祥瑞、吴撷英合写的《西方国家的司法制度》出版，是当代中国最早研究西方国家法律制度的著作之一。

20世纪90年代初，罗豪才教授积极参与推动中美法学交流，担任中美法学交流项目的中方负责人。1984年，罗先生赴美国哥伦比亚大学法学院访问研究，师从著名公法学家盖尔洪教授。当他第一次到盖尔洪的办公室，谈起自己的研究想法时，盖尔洪说：“你可以研究美国的司法审查制度，但是中国行政法的发展，还是要结合中国实际。”这个回答让他有点始料未及，引起了他的深思。

赴美访学之后，罗先生对中国法治建设的使命感和方向感有了更清晰的认知。1986年，全国人大法工委成立了由行政法学者和实务部门专家共同组成的“行政立法研究组”，负责《行政诉讼法》的起草，罗先生任副组长。在起草过程中，各方对行政诉讼的目标应当是“监督行政权力”还是“保障相对人权利”产生激烈争论。这场争论为罗先生后来提出“平衡论”埋下了种子。最后的定稿中，立法宗旨写的是“维护和监督”行政机关依法行使行政职权，这基本体现了罗先生的想法。在立法过程中，罗先生还提出了“行政行为合法性审查”概念，为维护和监督行政权划定了清晰的法律准绳，成为中国行政诉讼制度的核心原则。

在学术研究中，罗豪才先生把中国的行政诉讼制度定位于“司法审查制度”。在北京大学主持中国高级行政法官培训班期间，罗先生带领年轻教师和学员编写了一部行政诉讼教材，取名为《中国司法审查制度》。在他看来，行政诉讼法内容丰富，涉及面广，但其核心是“法院对具体行政行为的司法审查”，这为理解中国行政诉讼制度提供了一个独特视角。

在法律实践中，罗先生也始终贯彻着这一视角。1995年6月，罗先生被任命为最高人民法院副院长，主管行政审判工作。在此期间，罗先生主持审理了深圳贤成大厦案等重大行政案件，支持了田永诉北京科技大学案等新型行政案件，有力地捍卫并推动了依法行政理念的传播，为行政诉讼开辟出一块新天地。此外，罗先生还领导了行政诉讼司法解释的起草，拓展了行政诉讼受案范围，修改了以往逐条列举的方式，成为了行政诉讼制度的重大突破。

开创行政法平衡论

《行政诉讼法》制定过程中，行政法学界围绕行政法与行政权的关系、行政法的性质和功能、行政法的基本原则等，展开了行政法究竟要“控权”“保权”还是“既要保权又要控权”的争论。中国行政法的发展究竟应该如何结合中国的实际情况？这是罗先生一直思考的问题。

1986年，在司法部法制建设杂志社举办的“如何建设具有中国特色的行政法体系”会议上，罗先生发言说：“行政法的作用主要有两个方面，一是保证行政有效合法的行使，充分发挥行政职能的作用；二是保护公民的合法权益。”罗先生进而提出民主与效率相协调原则，“我们国家的行政法具有两方面的功能，一方面积极地保证行政活动进行，促进行政效率的提高；另一方面消极地对行政机关施以必要的控制，防止和纠正行政不法行为，保障公民的合法权益”。这构成了罗先生行政法“平衡论”的核心命题。

“平衡论”引发了关于宪法和行政法基本价值体系的学术大讨论。平衡论不仅是方法论，更是价值论：为了实现权利与权力的平衡，必然需要对强势的权力进行有效制约。在这个意义上，平衡论并非“中庸”“调和”，而是具有鲜明的价值导向——对个人权利的保障。罗先生倡导的平衡论，主张引入关系视角，取代“管理论”和“控权论”的权力中心视角，凸显个人在行政法律关系中的主体地位。他提出：“行政机关与相对一方之间的权利义务关系，构成了最基本的行政法关系。二者之间从对立到统一、从不平衡到平衡的矛盾运动过程，构成了行政法发展的历史。”

平衡论并不是学术游戏，而是能够与我国法治实践紧密结合。平衡论将保障行政管理、维护行政秩序与保障公民合法权益、捍卫公民自由合二为一，以克服制度设计的单极化。在探讨现代行政法制发展趋势时，罗先生提出：行政法应当同时兼顾维护秩序与捍卫自由这两种功能，不能过于强调一方而忽视另一方。平衡论不仅关注个体权利保障的应然目标，更关注个体权利保护的实现机制。考虑到个体权利保障在实践中的严重不足，罗先生在行政法学理论研究中率先引入制约、激励机制理论，他认为“平衡方法论体系是以博弈为核心的、包括公共选择与利益衡量以及其他各种法律方法所构成的一个旨在实现行政法结构性均衡的知识体系”。

罗先生所倡导的行政法平衡理论，既吸收了西方行政法学以规范和制约行政权为目标的学术资源，又创新性地将中国传统的民本和民权思想融入当代行政法学，为具有中国特色行政法学的发展提供了知识增量。

积极提倡“软法之治”

翻越一座山峰，本可席地小憩，罗先生却不知疲倦地继续前行。如果说，平衡论是在微观视角上追求权利与权力的平衡，那么罗先生晚年关注的“软法”理论，则是在宏观视角上寻求国家治理和权利保障相统一的努力。

2005年12月8日，罗先生发起成立了北京大学法学院“软法研究中心”；2006年，罗先生发表《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，提出了“软法亦法”“软法之治”等命题。此后，罗先生撰写过20余篇软法文章，出版《软法与公共治理》《软法与协商民主》《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》《软法的理论与实践》《软法的挑战》《为了权利与权力的平衡——法制中国建设与软法之治》等著作。其中，《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》获第二届“中国法学优秀成果奖”专著类一等奖，并获国家社科基金中华外译项目资助，于2013年在美国出版，2015年在俄罗斯出版，再次掀起行政法和公共治理研究的波澜。

软法理论是我国公法学界的原创性知识贡献。软法概念最先出现在国际法领域，但罗先生立足中国国情和当代中国国家治理实践，将软法之治引入到国家治理的大场景中。在历任全国政协常委、副秘书长、副主席的15年时间里，罗先生将其长期关注的软法现象，尤其是依章、依规、依惯例治理并获各方自觉遵守的治理实践，化作软法和公共治理理论的研究素材。

20世纪90年代，公共治理开始进入西方学界的关注视野，21世纪初也成为我国理论界关注热点。随着国家主导的、自上而下的“控制—命令”的管理模式发生转型，国家、市场、社会中的诸多主体逐渐形成开放的公共治理网络。面对这样的变革，软法理论既修正了“法”的概念，也完成了“治理模式”的再建构。软法之治不仅关注非强制性的、自律性规则，还强调公共治理中多元主体充分表达、协商、参与并形成合意的治理过程，其本质是对人的主体性的关怀。

罗先生所倡导的软法理论，主张“更少强制、更多协商、更高自由”的协商治理和公众参与，反对披着软法外衣的“恶法”，将保护权利、实现善治作为核心目标。他曾将“直面软法的问题”作为《软法的理论与实践》一书的序言，明确提出：“软法可能是恶法这一现实，要求我们必须将软法置于宪法之下，必须接受相关硬法框架的约束，满足法制统一、法律保留、基本权利保护、软硬法衔接等要求。”罗先生倡导的软法理论，融贯了其毕生关注和思考公法与公共治理的思想体系，开创了多元共治、协商合意、柔性治理等当代公法研究的新领域。

以人为本初心不改

在每一种公法理论的背后，都有一种国家理论。罗先生热爱国家，这种热爱体现为他对人民的关怀，为人民服务是我国的立国之本。罗先生早年研究国家宪法制度，其后专注于行政法理论和制度研究，晚年倡导软法与公共治理，但始终未改的是他热爱人民的初心。2007—2016年，罗先生任中国人权研究会会长，努力推动了一系列人权研讨活动，带领我国人权研究取得了丰硕成果。

罗先生对人权理论的关注，可追溯到20世纪70年代。早在1979年，肖蔚云、罗豪才和吴撷英三位先生就在《红旗》杂志上发表了《马克思主义怎样看“人权”问题》的文章。1983年，罗豪才、吴撷英两位先生根据讲义集结而成的《资本主义国家的宪法和政治制度》一书出版。在该书中，罗先生提出了将人权实践与不同国家的实际情况相结合的理念，指出“由于各国的政治制度不同，公民权必然也不相同。即便政治制度相同的国家，公民权内容也不完全一样，由各国的宪法作具体规定”。该书还关注了和平生存权、环境权与健康权、知道权、休息权与休养娱乐权、安乐死权等新型人权，极具前瞻性。此外，罗先生对宪法和行政法的研究，也有着深厚的人权底色。1981年，龚祥瑞、罗豪才、吴撷英三位先生合作《西方国家的司法审查制度》一文，指出了司法审查作为实现宪法保障和人权保障的制度功能；在《行政诉讼法》制定过程中，罗先生强调行政诉讼制度应当发挥对相对人合法权益的保障功能；1994年《国家赔偿法》颁布，罗先生称其为“一部重要的人权立法”。

20世纪90年代开始，罗先生将对人权的关注融入其行政法平衡理论。他提出，公法的使命是“为了权利与权力的平衡”，规范和约束行政权力是保障个体权利的制度性要求。2009年，罗先生在《人权保障的“中国模式”》中指出，“中国人权法治着力理顺两个基本关系，即权利与义务关系和权利与权力关系”。2011年，罗先生与宋功德同志发表《人权法的失衡与平衡》一文，提出“在公共治理背景下生成和行动的人权法应当是平衡法”的命题。

宪法、行政法平衡论、软法理论，这些贯穿罗先生一生治学之路的求索，在人权保障这一命题下交融汇合，勾勒出一个公法学家的学术底色：一个不忘初心、坚守使命、以人为本的公法学人。